'역동적 복지국가론'에 대한 2개의 비판(2)

지난 6월 5일(토) '비판과 대안을 위한 사회복지학회'는 2010년 춘계 학술대회를 열었습니다.

김대호 소장은 '무상급식과 보편주의: 한국에서 보편주의 논쟁의 특수성과 함의'라는 제목의 논문을 발표하였고, 김태일(고려대) 교수 등이 토론을 하였습니다.

오후에는 이상이 교수(복지국가소사이어티 공동대표)가 '역동적 복지국가와 복지재정'이라는 주제의 논문을 발표 하였고, 양재진(연세대) 교수 등이 토론을 하였습니다.

김대호 소장과 양재진 교수의 '역동적 복지국가론'에 대한 각도가 다른 비판이 매우 흥미롭습니다.
김소장 주장의 핵심은 한국사회 특유의 이중(왜곡)구조를 감안하여, 문제의 근원인 정의와 공평의 문제를 해결해 나가면서, 증세와 복지 문제를 해결해야 한다는 것입니다. 즉 양극화, 낮은 복지 수준, 5대 불안 등을 오염 물질에 비유한다면 김소장의 주장은 상류의 오염원을 제거하면서, 하류에서의 대책(증세, 재정 구조 변화, 복지 강화 등)을 구사해야 한다는 것입니다. 요컨대 김소장의 주장은 좌파적 개혁과 우파적 개혁의 결합, 병진을 추구하기에, 즉 더 큰 복지를 위해서는 더 강력한 정의를 세워야 한다는 것이기에 복지국가 전략 자체를 부정하는 것은 아닙니다. 하지만 정치전략과 정책적 우선 순위는 '역동적 복지국가론'과 분명히 다릅니다. 

양교수 주장의 핵심은,
한국이 국가경쟁력을 유지하면서 복지국가로의 발전을 모색한다면 '망하는 복지국가'인 미국, 일본, 이탈리아, 그리스의 길이 아니라 영국, 뉴질랜드, 스웨덴, 덴마크의 길로 가야하며, 스웨덴, 덴마크 등 스칸디나비아 복지국가를 이상적인 목표로 삼더라도 현실적으로 그 중간 단계인 자유주의 복지국가- 영국, 뉴질랜드, 호주, 캐나다 등-의 전략과 사회보장제도를 진지하게 검토 해야 한다는 것입니다.

그리고 한국이 보편주의 원칙하에 앞으로 적극적으로 확대해야 하는 부분은 ‘사회화된’ 산.전후 유급휴가 (최소 1년), 보육, 교육, 적극적노동시장정책, 그리고 의료라는 것입니다. 왜냐하면 이들 프로그램에 대해서는 정치적으로 중산층이 지지하고, 또 인적자원개발과 연계되어 생산적인 복지(사회투자성 복지)가 되기에 경제성과도 높일 수 있기 때문이라는 것입니다. 그리고 선진국 복지지출의 약 50%를 차지하는 연금지출를 미리미리 재정안정화 구조를 만들어 GDP 대비 7~8%내에서 통제해야한다는 것입니다. 그리고 한국의 양극화(소득분배의 악화)가 신자유주의적 개혁의 산물이라는 이상이 교수의 주장에 의문을 제기합니다. 이 점은 김대호 소장의 인식과 유사합니다. 그 외에도 양교수의 토론문은 놀라운 통계와 통찰이 수두룩합니다. 한국 진보의 가치, 비전, 전략에 관심이 있는 사람이라면 양교수의 토론문 일독을 강추합니다.

토론회에서 발표한 김대호 소장과 양재진 교수의 글을 올립니다.

참고로 김대호 소장의 글은 논문 전문(A4 16페이지)이 아니라 이를 5페이지 분량으로 축약한 내용입니다.

 

양재진(연세대 행정학과 교수)

1. 이상이 교수의 복지국가 전략에 대하여

O 이상이 교수가 제안한 복지국가 전략에 전적으로 동의함. 그러나 한국 복지국가의 미래 모습에 대해 보다 확실한 방향 설정이 있어야 함. 스웨덴 등 강소국을 목표로 삼고 있기에 보편적 복지, 적극적 복지 등을 제시하고 있는 것으로 보이나, 그냥 ‘좋은 얘기’로만 들림. 왜 그런 방향으로 가야하는지 보다 설득력있게 논지가 제시되고, 실현가능성 문제를 어떻게 제고할 것인지, 단계별 전략이 필요함. 그래야 ‘복지국가’ 비전에 설득력이 더해지고 정치적 지지를 창출할 수 있을 것임.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
O 위 <그림 1>은 한국복지국가가 동일 수준의 복지지출을 하더라도 ‘망해가는’ 경로 Ⓐ가 아닌 경로 Ⓑ로 가야함을 드러내 주는 그림이다.

- 만약 우리나라가 보육 등 사회서비스와 적극적노동시장정책의 강화, 가족수당 도입과 실업급여의 현실화 등을 단행하지 않고서는, 고령화와 연금제도 성숙에 따라 전체 사회지출이 증가하면서, 미국, 일본, 그리스, 이태리로 가는 ‘망해가는’ 경로 Ⓐ로 가게 될 것임.

- 한국이 국가경쟁력을 유지하면서 복지국가로의 발전을 모색한다면, Ⓑ 경로로 방향전환을 이루어야 함. 문제는 미국이나 일본과 매우 유사한 복지정치적 지형 때문에, Ⓑ루트로의 전환 조차 결코 쉬운 일이 아니라는 점. 전환이 된다하더라도, 최종 종착지인 스웨덴, 덴마크까지 도달할 수 있을지 의문. 따라서 현실적인 관점에서 스칸디나비아 복지국가를 이상적인 목표로 삼더라도 자유주의국가 중 영국, 뉴질랜드, 호주, 캐나다 등의 복지국가 전략은 어떤지, 어떻게 사회보장제도의 개편해 오고 있는지 탐색하는 것도 필요.

- 보편주의 원칙하에 앞으로 적극적으로 확대해야 하는 부분은 ‘사회화된’ 산.전후 유급휴가 (최소 1년), 보육, 교육, 적극적노동시장정책, 그리고 의료임. 왜냐하면 이들 프로그램에 대해서는 정치적으로 중산층이 지지하고, 또 인적자원개발과 연계되어 생산적인 복지(사회투자성 복지)가 되기에 경제성과도 높일 수 있기 때문임.

- 선진국 복지지출의 약 50%를 차지하는 연금지출은 미리미리 재정안정화 구조를 만들어GDP 대비 7~8%내에서 통제해야함 (아래 그림 2 참조할 것. Ⓑ루트상의 국가와 스칸디나비아 국가는 연금지출 통제에 성공적인 것에 주목할 필요. 반면 Ⓐ루트 선상의 ‘망해가는’ 복지국가는 연금지출 통제에 실패하고 있음). 연금지출이 적정수준에서 통제되지 않으면, 다른 생산적 복지(혹은 사회투자성 복지)를 구축(crowding out)할 것임.

- 우리의 경우, 40년가입 소득대체율 50% 정도를 이룰 수 있는 다소 두꺼운 공적연금제도를 만들어야 하며, 이를 위해서는 퇴직(연)금제도를 국민연금으로 흡수하는 것이 필요함. 국민연금과 퇴직(연)금을 통합하면, 보험료율 17.88%에 소득대체율 50% 짜리 국민연금이 탄생하는 바, 재정안정성이 획기적으로 개선되면서 적정 소득보장을 이루게 됨.

- 그리고 소득대체율 50%짜리 공적연금은 재분배 기능을 없앤 순수 소득비례형으로 만들어 중산층도 만족할 수 있게 해야 함.

- 재분배 혹은 기초보장은 일반재정에 기반한 기초보장연금을 통해 해결해야함.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 2. 이상이 교수의 양극화 문제 진단에 대하여

O 이상이 교수 주장대로, 소득분배의 악화가 신자유주의적 개혁 (특히 노동시장의 유연화 조치) 때문인가? 물론 신자유주의적 개혁 때문에 가속화된 측면이 있을 수 있겠으나, 근본 원인은 아님. 원인에 대한 정밀한 진단이 나와야 올바른 해법이 나옴.

- 근본 원인은, 대기업-중소기업 격차임. 즉, 우리나라 산업구조의 문제 그리고 동일 산업내 노동계급이 연대하지 못해 연대임금(solidarity wage)의 정신이 부재한 게 근본 원인임. 정규직-비정규직 문제에 집중하다 보면, 대기업-중소기업 격차 문제를 소홀히 하는 오류 발생.

- 아래 <그림 3>을 보면, 우리나라 소득분배는 1992년을 기점으로 악화일로에 들어가는 것을 확인 할 수 있음. 1997년 경제위기와 노동시장의 유연화 개혁으로 소득분배 악화와 중산층 감소가 일시적으로 가속화된 것처럼 보이나, 원인이 아닌 것은 분명. 왜 1992년인가? 1990~1년부터 시작된 재벌의 신경영전략이 본격화 된 시점임. 핵심은 고용인원의 감축 대신, 자동화와 내부노동시장의 적극적 형성이다. 내부노동시장의 형성을 위해 임금인상 기업복지의 확대 등이 적극적으로 이루어지기 시작함 (이를 통해 자동차산업 부문을 제외한 나머지 산업의 대기업노동운동을 잠재울 수 있었음). 이러한 흐름은 1997년 경제위기 후 기업구조조정이 가속화되면서 강력한 트렌드로 자리잡음. 따라서 대기업과 공기업 부문의 안정된 내부노동시장의 근로자가구와 그 밖의 부분 (중소기업, 자영업)의 격차가 심해짐.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  - 노동의 연대가 없는 상황에서, 임금과 기업복지의 격차는 정규직-비정규직 균열보다, 대기업-중소기업 균열선을 통해 확대됨.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 O 따라서, 비정규직 보호나 복지지출만 가지고는 소득양극화 문제를 해결하기 어려움. 기업별로 분산된 대기업노동운동을 대기업이 함께하는 산별노동운동으로 결집시키는 문제, 그리고 이를 바탕으로 동종산업내에서라도 임금격차를 조금이라도 해소해 나가는 노력이 사회보장 확충 노력과 함께 병행적으로 이루어져야 함.

- 이런 측면에서, 복지국가전략에서 노동운동의 방향을 제대로 잡아 주는 것이 무척 중요함. 복지국가는 단순히 복지지출 늘인다고 이루어지는 것 아님 (노동의 힘이 뒷받침되지 않고 복지를 위해 증세가 가능하지 않기도 함). 어떻게 하면 대기업노동이 노동자로서의 연대의식을 갖고 ‘일자리 나누기’와 중소기업노동자와 비정규직노동자들을 고려한 느슨한 수준에서라도 ‘연대임금제’를 받아들이게 할까?

- 이번 전임자임금지급금지 조치는 우리나라 노동운동의 위기이지만, 복지국가를 위해서는 기회일 수도 있음. 전임자제도는 대기업노조의 물적 토대임. 이 물적토대가 약화되면 당장은 상급단체의 물적/인적 토대도 타격 받겠지만, 기업을 넘어서는 노동운동의 결집이 불가피하게 됨. 즉, 단기적인 타격을 뒤로하고, 새롭게 노동운동을 건설할 기회이기도 함. 이 기회를 살리느냐 못살리느냐는 우리나라 노동운동과 복지운동의 역량에 달려 있음.

3. 이상이 교수와 조승수 의원의 복지재정 확충 전략에 대하여

O 감세정책, 특히 우리나라처럼 세율이 낮은 상태에서 행해지는 감세정책에 대해서는 비판하는 것이 옳음. 그러나 1980년대 감세정책은 일면 타당한 부분이 있음. 예를 들어, 미국의 경우만 해도 1960년 최고한계소득세율이 91%에 달했음. 1980년 레이건이 취임 시 70%였음. 레퍼곡선이 작동할 수도 있는 상황임. 따라서 우리나라에서 감세정책을 비판할 때는, 상황이 다름을, 즉 감세정책의 효과가 나지 않는 상황인데, 부자의 이기심을 충족시키는 정치적 결정일 뿐임을 강조하는 게 필요. 무조건적인 감세정책의 거부 또한 하나의 이데올로기일 수 있음.

O 이상이 교수가 주장한 낭비성 경제사업 축소, 탈세방지, 무분별한 조세감면 폐지, 공평과세의 원칙에 동의. 그러나 증세에 대해서는 매우 정치적이며 전략적인 접근이 요구됨.

O 먼저, 조승수 의원이 주장하는 사회복지세의 신설은 반대. 일의 우선순위가 잘못되어 있고, 그 보다 더 중요한 것은 정치적인 고려가 매우 부족한, 그래서 복지국가 건설 자체를 무산시킬 수 있는 ‘위험한’ 발상임. ‘정공법’보다는 돌아가는 지혜가 필요함.

- 일의 순서 상, 이명박 정부의 감세를 되돌려 세입을 원상복귀시키는 데 우선해야 함. 아래 <표 1>에 나타나듯이, 감세환원을 통해서만도 조승수의원의 사회복지세가 목표로하는 추가세입(약 15조)를 확보하고도 남음 (기준년도 대비방식의 경우).

- 참고로, 오바마가 소득세율 인상을 주장하면서, 소득세 인상이라고 표현하지 않음. 세율환원이라고 표현하는 이유를 생각해 봐야할 것임.

 

 

 - 조승수의원의 사회복지세는 ‘내는자’와 ‘받는자’가 확연히 구분되어 조세저항을 유발하는 제도임. 이렇게 되면, 주는자와 받는자가 다른 복지제도(공적부조 유형)에 대해서는 스웨덴 국민조차 반대함 (아래 표 2 참조). 정치적으로 매우 잘못된 선택임. 대다수의 나라는 (프랑스가 아마 유일한 예외일 것임), 명시적으로 내는자와 받는자가 다른 목적세를 ‘복지’란 이름을 걸고 시행하지 않음. 연금. 의료 등 사회보험료는 목적세이나 내는자와 받는자가 동일하기에 국민적 동의 수준이 높은 것임. 이상이 교수가 지적한 대로, 사회복지세의 과제대상을 전체 소득세 납부자로 해도 문제는 그대로 남음. 소득세 납부자가 50%밖에 안되는 상황에서 납부자 50%대 나머지 받는자 50%로 나뉘지기 때문임.

 

 

 

 

 - 따라서 복지의 이름을 건 목적세를 신설하기 보다는, 이상이 교수 주장대로 과세구간을 세분화해 누진단계를 좁히고, 상위 10%의 소득이 늘어가는 것에 맞추어 최고한계세율 구간을 한 두 개 더 신설하는 게 더 바람직.

- 아니면, 미국을 따라서 우리나라 우파에서 주장하는 ‘과세구간에 대한 인플레연동’ 시도를 철저히 막고, 가만히 있는 것도 방법임. 명목소득증가와 함께 자연히 누진구조 속에 들어오는 소득자들이 많아 지기에 별다른 조세저항 없이 세입을 늘일 수 있음. 여기에 세원을 확대하는 조치들이 병행되면, 노무현 정부 말기인 2007년에 연금 등 사회보험기금을 제외하고 순수 일반회계에서 발생한 4조원가량의 흑자구조가 언제든지 가능함 (아래 그림 6 참조).

- 물론, 흑자구조가 발생하기 전에, 적절한 규모의 ‘생산적’인 복지지출 확대를 통해 흑자를 흡수해 가고, 지속적인 경제성장, 그리고 이에 따른 재정수입의 확충을 도모해야 함. “돈 없어서 복지확대 못한다”고 하고서, 나중에 흑자 생겨 감세의 빌미만 주는 우를 되풀이해서는 안 됨.

 

 

 

 

 

 

 

 O 이상이 교수가 주장하고 있듯이, 각종 조세지출(비과세.감면)을 줄이는 것 또한 우선해야 함. 비과세.감면 효과는 제도설계에 따라 달라지기는 하나, 아무래도 과세대상 그중에서도 고소득자와 대기업에 유리하게 됨. 따라서 각종 조세지출의 축소는 사회정의에도 부합.

- 참고로, <표 3>에서 보듯이, 비과세와 감면을 감안한 순사회지출(net social expenditure)에 있어 미국(25.3%)이 스웨덴의 순사회지출(24.9%)을 능가하는 것을 눈여겨 봐야함. 즉, 미국은 사회복지성 조세감면 (401K같은 사적연금과 민간의료보험 가입 등에 대해 주어짐)의 규모는 매우 큰 데, 사회적 이전 급여(복지)에 대한 과세를 통해 소득세로 다시 거두어 들이는 것은 매우 작음. 따라서 순사회지출이 스웨덴을 능가함. 이는 상위 소득자에게 매우 유리한 결과를 낳아, 복지지출과 복지성 조세감면이 오히려 시장의 양극화를 조장하고 있음 (표3 참조).

- 문제는 우리나라도 미국처럼 순사회지출이 공적사회지출보다 훨씬 많이 증가하는 나라임 (36.2% 증가).
O 또한 증세를 반드시 조세정의에 입각해 직접세에서 이루려고 할 필요 없음. 이상이 교수 발표문의 [표 4]에서도 제시되듯이, 서구 복지국가의 재분배 개선은 조세보다는 지출(공적이전)에서 발생함. 즉, 거두어 들이는 방식도 중요하지만, 어떻게 쓰느냐가 더욱 중요함.

- 이때 재분배 효과가 크기 위해서는 보편주의를 통해 공적이전지출에 대한 국민적 지지를 높이고, 이를 바탕으로 공적 이전 규모를 두껍게 가져가는 전략이 매우 중요함.

- 아래 <표 3>에서 보듯이, 누진세 없는 동일한 소득세율 하에서, 보편주의를 적용해도 이전지출 규모만 크다면 소득재분배 효과는 매우 큼.

 

 

 

 

 

  - 따라서 복지국가 건설에 필요한 재원 마련에 있어, 간접세를 활용하는 것도 전향적으로 생각해 봐야 함. 대신, 식료품, 의약품 등 실행활에 밀접한 부분은 면세하고, 특소세 등을 활용하여 누진적 성격을 강화하는 보완이 필요함. 그리고 죄악세(담배세, 주세, 환경세) 등을 확대하는 것도 필요함.

- 종합하면, 복지를 명목으로 눈에 뚜렷이 보이는 새로운 세금을 신설하여 불필요한 논쟁과 저항을 유발하기 보다는, 감세환원+누진제적 직접세제(소득세,법인세)의 자연증가분+넓은 세원(각종 비과세 감면 축소/ 공평의 이름으로 행해지는 자본이득에 대한 과세)+간접세인상을 활용할 필요가 있음.

O 마지막으로, 통일과 함께 발생할 막대한 복지재정의 소요 중, 북한 노인에 대한 지원은 국민연기금의 1세대 축적분을 활용하는 복안도 가지고 있어야 함.

- 단, 전제조건은 스웨덴의 NDC나 독일처럼 급부산식에 고령화에 따른 자동안정화장치를 삽입해, 부과방식으로 전환해도 유지가능한 연금제도를 만들어 놓아야 함.

- 이렇게만 된다면, 현재 가입 1세대의 연금은 2세대가 책임져 줄 수 있으므로, 1세대가 쓰려고 축적해 둔 연기금은 사회적으로 활용 가능함.